大部制的建立和改革持续深化，能否为旧部门的旧问题提供新的解题思路？
　

尽管人们对“大交通”框架下的整合工作抱有极大的期望，但对于置身其中的每个部门来说，首先要解决的还是各自系统内的体制难题。

在一幅理想的“大交通”蓝图构建中，最受关注的无疑是刚刚被并入交通运输部的民航局、邮政局。当然，尽管此次未被纳入大部制体系，铁道部作为一个与其他运输方式并重的管理部门，在将来也无法置身度外。对于它们来说，正应了那句老话：家家有本难念的经。

大部制的建立和改革持续深化，能否为旧部门的旧问题提供新的解题思路？

机场体制解题

“对于组建交通运输部，我十分拥护，这样的改革势在必行。”两会期间，李家祥在公开场合表示。

现年59岁的李家祥军人出身，先后任中国国际航空公司党委书记，重组后的中国航空集团公司党组书记、总经理，中国国际航空公司总裁，中国国际航空股份有限公司董事长。今年1月份出任民航总局副局长、代局长后，旋即在3月份出任交通运输部副部长。李具备多年企业管理经验，在民航体制改革和市场化进程中，被公认为改革派人物。

并入交通运输部，当对民航与其他运输方式的协调有益。例如，这有利于民航系统交通与城市交通的有效整合，交通运输部可以直接将机场与机场所在城市的交通配套建设纳入统筹规划。但对整个中国民航业来说，这未必是当务之急。

截至目前，民航业的政企分开已经完成5年多，但改革很多未完全到位，比如机场改革、空管改革、民航公安的改革等，均需要进一步深化、细化。

以机场改革为例，2003年民航总局成立后，机场全部下放给地方政府，但多数省份因为要承担修建、维护等成本不愿意接手。此后，以首都机场为首的几家大型机场，通过收购重组了其他十几个省份的几十家机场。按照国际惯例，机场的主要功能是提供飞行服务，而不是搞经营。这种畸形的机场管理体制，显然不利于推进市场化进程及提升竞争力。

民航总局并入交通运输部之后，是借鉴中国港口成功改革的经验，让机场运营彻底走上市场化的道路，还是另有他途？

“如果并入交通部管理，我们机场的建设审批以后就要再上报一级。”一位机场管理人员说。对目前状况堪忧的机场经营现状来说，更换或者增加一个主管部门并不能提供什么实质的帮助。一位地方航空管理局的人员则表示，眼下，与大部制的施行相比，协调民航系统与地方政府之间的关系才是真正的主题。

目前，民航局正在进行部分职能调整，并入交通运输部。据了解，与地方政府积极沟通，解决收机场的问题仍是民航今后工作的一个重心，此外，原民航总局所属公安等附加功能也在向有关部门移交。

在改革方向变数尤存的时刻，保持稳定显得至关重要。“目前最重要的就是服从大局，确保民航又好又快发展。”李家祥对媒体表示。在民航局内部，干部员工被一再强调：要服从大局，站在大交通的立场上思考问题，理解改革的必要性。用确保航空运输持续安全的实际行动来支持国务院的机构改革。

“我认为，关键问题是如何操作，工作要实，内部结构的设置要明确，职权的划分非常重要。”李家祥说。

邮政VS快递

与民航面临的不确定因素相比，邮政的困难和解题路线则相对清晰。

过去几年，邮政一直陷于与快递企业之间的缠斗当中。围绕《邮政法》的起草，双方在业务界定的问题上相持不下。由于邮政系统政企分开迟缓，邮政局被指责在市场利益分配上偏袒邮政EMS。而邮政和民营快递的声音，则分别被挂上了垄断和开放的鲜明标签。尽管争议至今尚无定论，但可以肯定的一点是，这种争斗带来的是“双输”的结果。

在过去十几年中，快递业务已经无可争议地成为物流领域中增长最快的版块。全球领先物流公司的扩张路径，无不与此相关，这其中，包括在中国国际快递市场独占鳌头的敦豪在内。包括德国、美国、日本等经济发达国家在内，均对邮政系统进行了改革，国有邮政系统借助发展迅速的快递业务占领国际市场的思路成为共识。

内斗消耗了中国邮政的成长动力，至今在国际快递业务上，EMS仍无所作为。其市场份额远远落后于在中国开展业务的国际四大快递公司。

按照现有的政府部门分工，国家邮政局主要职责描述是清晰的：研究提出邮政业发展战略；起草邮政行业法律、行政法规；依法监管邮政市场，保障公平竞争；保障邮政通信与信息安全；制定邮政服务标准；邮票及国际邮政事务。但其中关键只有一点，即竞争性业务与普遍服务的区分。简而言之，就是快递业务与邮政信函的界定不能厘清。

2007年初，邮政系统终于实现了政企分开，邮政与快递之间的坚冰有所化解。但沉疴难消，邮政内部的“血缘”关系已经保持了几十年，个中关系仍难理顺。独立门户后的邮政企业推出的种种改革，包括快递市场调查等举措在内，依然被快递企业质疑。更重要的是，在全球未来最大的快递市场——中国成长起来的EMS，仍未在市场化进程中获取足够的动力。

目前，EMS在中国的国际快递市场中所占份额不到10％。不仅缺乏全球的战略规划，融资途径亦完全没有打开。“体制”的影子仍萦绕在这家公司内部。在政企分开一年之后，不少员工对管理层的称谓，仍然带着类似“局长”这样的官衔。

市场化的进程，在政企分开之后已经掌握国家邮政局的手中。而彻底断绝血缘关系，在快递市场建立开放的竞争规则，则是业内人士对此次交通运输部成立所能带来改变的寄望。

在原交通部执掌期间，中国已经有过培植全球性物流企业的成功经验。中远集团、中海集团、上海港皆是成功代表。其中关键，一定不是限制准入，而是彻底放开市场。

作为中央政府新任命的交通运输部党组成员，马军胜表示坚决拥护改革。3月13日，马军胜在接受媒体采访时表示，“通过合理调配交通资源，整合多种运输方式，建立起一个便捷、通畅、高效、安全的平台，邮政行业可以依托这个平台，大力拓展服务网络，加快传递速度，提高运行效率，降低流通成本。”

在邮政系统内部，马是改革派的代表。早在2007年初，马在出任原国家邮政局局长不到一个月内，就上门拜访了北方最大的民营快递企业——宅急送的北京总部。此后，原国家邮政局频繁召开有各方快递企业参与的研讨会，并力促《快递服务标准》的推出。

出生于1961年的马军胜现年47岁，毕业于南京邮电学院，1998年9月任国家邮政局党组成员、副局长。2006年11月任国家邮政局党组书记、局长。随着邮政改革的实施，马出现在快递企业的身影渐次增多，在国内，各地邮政局长也开始频繁造访当地大小快递公司。尽管新的《邮政法》始终未有定论，外界尚存争议，但人们还是看到了邮政改革前进的步伐。

此次邮政归于交通运输部管理，被认为有可能彻底打破过去的部门利益格局。毕竟，邮政EMS不是中国唯一的快递企业，无论谁具备了打破四大国外巨头垄断的条件，都有可能成为交通运输部扶持的对象。

铁路何时并入

对于本次国务院机构改革，争议最多的还是一些部门是否该被整合的问题。“工业和交通都是动作幅度比较大的，但却都留下较大缺口。”铁道部没有被划归进交通运输部，意料之中的人认为改革需要渐进，不能操之过急，但更多人对此表示遗憾，认为改革不够彻底。

综合的运输体系包括航空、水运、铁路、公路、管道等运输方式。对于“大交通”的实现来说，没有铁道部肯定要缺点什么。事实上，铁路交通是我国道路交通的重头，其容量和重要性与公路运输比肩。

日益难解的春运难题，已经给出了足够的警示：在现有的体制下，铁路难以满足增长迅速的需求。而春节前后南方雪灾在部分地区带来的交通瘫痪，亦被指责铁路未能与公路、航空统筹应对有关。

在两会之前，关于铁道部是否应并入“大交通”的争论即已展开。一份课题研究报告披露，大部制制定的草案中描述，改革思路为“保留铁道部，继续推进改革”，同时，未提及是否以及何时会与交通运输部合并。不少专家学者认为，铁道部应该纳入，而不是拖改革的后腿。

对于来自大部制、春运等方面的质疑，铁道部方面一概以统一口径回应，称铁道部目前的首要任务是发展运力，满足日益增长的铁路运输需求，因此条件尚不成熟。此思路，与几年前铁道部展开“跨越式发展”思路一脉相承。

但反对观点认为，正是由于体制改革行进缓慢，因此铁道部缺乏发展的动力。在此次大部制改革中，由于铁道部的政企改革没有完成，因此无法并入交通运输部。相比之下，民航系统局部已经有了市场化的基础，可以借鉴原交通部的思路解决。邮政系统相对较小，改革阻力易于解决。但对铁道部的整合显然工程浩大，且要从政企分开做起，交通运输部能否消化难以预期。

中国航空集团公司党组书记、副总经理孔栋表示，此次能组建交通运输部，是基于交通、民航、邮政等部门已经进行了有效的体制改革，实现了政企分开。而铁道部门没有被纳入进来，其中重要原因就是体制改革问题。他希望铁路部门能够早日解决这一问题，尽快建成有效衔接的交通运输体系。

事实上，实现公路、水运与铁路之间的顺畅联运，一直是物流企业的期望。中国海运（集团）总公司总裁、党组副书记李绍德认为，加快海铁联运是交通运输发展的必然。一定要建设综合运输体系，把所有交通方式纳入一个部门，在一个部门中可以相互协调，有利于综合运输体系的建立。

但此次改革采取渐进路线的基调已经确定。高效、成熟、科学的“大交通”若要实现，确非一朝一夕之功。要实现真正的“大交通”，将所有运输方式的管理整合进一个部门，依然任重道远。

两会期间，国家电监会原副主席、党组副书记邵秉仁表示，此次大部制改革只是初步探索，今后还需深化，在条件成熟时，应融合职能。铁道部应尽快实行推动政企分开的改革，以便早日并入交通运输部，从而建立真正的大交通部。这也是很多两会委员代表对“大部制”的看法：改革需要稳步前行。