“大交通”刚刚拉开序幕，目前尚只停留在形式整合的初级阶段。
　

2008年3月23日19时，北京初春的薄暮中，位于朝阳区建国门内大街11号的交通部办公大楼前，一场历史性变革在发生。挂在这座京式大楼一侧的牌匾被工作人员轻轻摘下，“交通部”三个字被一块新的牌篇替换，上面书写的名称是“中华人民共和国——交通运输部”。

挂牌时间正值周末，长安街上人来人往，但见证这一历史时刻的人并不多。诺大的广场前没有热烈的仪式，包括李盛霖在内几位履新的正副部长，以合影的方式宣告了新的交通运输部露面。

交通运输部是今年《国务院机构改革方案》中确定组建的五大部委之中，最先挂牌的一个。

与此同时，工业和信息化部、环境保护部、住房和城乡建设部、人力资源和社会保障部等其他四个大部，以及发改委、商务部等涉改部门均已重新拟定人事。大部制的诞生如箭在弦，成为改革开放30年来中国政府机构改革的又一次尝试。

大部制出台

坊间流传已久的大部门制（简称“大部制”）改革三年前便已开始酝酿，所谓“大部制”，在通常意义上，指政府各部不是按具体的服务对象、工作类别或所服务的地域来组织，而是按大的职能领域来组织，将政府相近职能进行整合，归入一个部门管理。

今年2月27日，在中共十七届二中全会上通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同意把方案提请十一届全国人大一次会议审议。3月12日上午，经过35个代表团的分组审议，国务院收到几千条有关建议。当天，主席团会议表决通过草案，15日，大部制顺利通过第五次全体大会的表决。

方案新设五大部委：工业和信息化部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、人力资源和社会保障部，分别整合纳入了同类功能的相关部门，共涉及15个机构，正部级机构减少4个，国务院原有28个组成部门减至27个。总体上，改革遵循了以往“机构精简、职能归并”的形式。

交通运输部的机构改革只是大部制的一部分。

早在两会召开之前两个月，有关大部制的热议已经展开。彼时，公众更关注的是“大能源部”能否在此次机构改革中出台。不过，最终交通运输部等5个部委抢得先机并不出人意料。在两会召开之前披露的一份关于政府机构改革的课题报告中指出，大部门体制改革可能分两个阶段进行，2008年为“小范围试点”，为今后更大动作的改革“积累经验”。

或许正是这个原因，交通运输部在3月23日的挂牌仪式极尽低调。“部里一再要求要低调，不要造成大的波动。”交通运输部的一位工作人员说。据了解，早在挂牌之前，交通运输部已经内部传达过，从形式上的挂牌到实质上的内部机构调整，所有工作都不要宣张，以免给外界造成误解。因为政府机构改革历来是一个敏感话题，其中最容易引起争议的，就是部门之间的权益分配。

该工作人员同时指出，相关“三定方案”还没有出台，模糊职能需要界定。

但在交通运输部内部，改革工作已循序展开。

早在挂牌之前，新的党组成员已由中央任命。3月17日，在十一届全国人大第一次会议上，原交通部部长李盛霖正式当选为交通运输部部长。李盛霖1946年出生于江苏南通，曾任天津市市长、党组书记，国家经济贸易委员会党组副书记、副主任，国家发展和改革委员会党组副书记、副主任，从2005年12月起任交通部党组书记、部长。

随后，交通运输部在网站上公布了8人组成的领导班子成员。其中，3位新人引人关注。原中国民用航空总局局长李家祥、副局长高宏峰进入党组，出任交通运输部副部长，原国家邮政总局局长马军胜进入党组。

原民航总局和邮政总局更名划归为交通运输部下设的中国民用航空局和国家邮政局。此外，原建设部的城市客运职能亦并入交通运输部。

新牌匾正式挂出的第二天，李盛霖部长主持召开第一次党组会议，研究明确了部领导工作分工，讨论审定了《交通运输部党组工作规则》，并按照中央的要求就下一步机构改革工作进行了部署。李盛霖在会上着意提出，要“力求务实，力戒浮躁”。作为“大部制”改革的试点，要做到“人心不散，队伍不乱，工作不断，行业稳定”。

大交通雏形

目前，交通运输部各相关部门与司处的负责人已经开始着手确立新的职能方案。 调整的范围和深度尚不得而知，但“两局”相对独立于原交通部公路、水运管理系统的格局短期内不会改变，“需要延续的功能将被保持下去”。点击原交通部的政府网站，名称已更换为中华人民共和国交通运输部。滚动的新闻栏中，已经可以看到民航局和邮政局的相关信息。

民航、邮政与城市客运的职能被整合进来之后，交通运输部与原交通部相比，职能上显然扩大了不少。但从历史上看，这并不是涉及大交通的第一次政府职能整合。

原交通部是国务院对全国水路、公路交通实行组织领导和宏观调控，归口进行行业管理的职能部门。最初成立于1949年10月，当时主要负责公路、港口建设和运输。1970年7月，交通部、铁道部和邮电部的邮政部分合并组建为新的交通部。仅从职能叠加的角度看，这次合并也是一次大部制的尝试。不过，彼时的政治环境与今天不可同日而语。1975年1月，交通部与铁道部分开，邮电业务归还邮电部，成立了独立的交通部。

交通运输部成立之前，交通部所辖内部司局16个（包含办公厅），如公路司、水运司、科教司、搜救中心等，直属机构7个，包括海事局、救捞局、长航局、船级社等。主要职责为拟定公路、水运交通行业的发展战略、方针政策和法规并监督执行；指导交通行业体制改革；维护公路、水路交通行业平等竞争秩序；管理和指导港口、航运公安工作等。总体上，职能范围局限在公路、水路、港口、航运及相关工作上，而距离交通本义所含的海、陆、空综合职能相去甚远。所谓交通部，实际上只行使了整个社会交通的一部分职能管理。

此次新设的交通运输部，增加的最重要的职能，一是由原民航总局负责的空中交通管理，二是由原邮政总局负责的邮政和快递等管理。此外，原来由建设部归口管理的城市客运，也并入新成立的大部。

历史上曾与交通部合一，且两会之前频频出现在大部制猜想之中的铁道部，由于自身尚未实现政企分开，此次没有并入新的交通运输部。

尽管稍有缺憾，但中国打造“大交通”的蓝图已跃然纸上。在改革开放至今的30年间，中国成为世界工厂和新兴的世界市场，供应链条与全球融为一体，但至今在涉及“大交通”、“大物流”的管理工作中，却一直被按运输形式划分的政府条块所割裂，形成了一些不易疏通的瓶颈。因此，很多运输及物流行业的企业界人士，对此次大部制改革寄予厚望。

不过，“大交通”刚刚拉开序幕，目前尚只停留在形式整合的初级阶段。实际上，真正的考验将来自于内容的填充，相关企事业单位如何按照新的要求进行变革，破旧立新，舍小为大，并实现各自职能融洽的协调、充分发挥，这至少需要后续几年的时间来逐步验证。

民航局和邮政局的整合，是此次改革的中心话题之一。“大交通”雏形的建立，至少意味着相关行业的管理，将纳入统一的发展思路，减少过去因行业割据而形成的内部掣肘。对于相关的各下属机构来说，也许有些机能要被取消，有些能力要被削弱，交通运输部需要摆平这些“家务事”，更重要的是，还要完成对外姿态的转变。对于执政智慧来说，这是一次巨大的考验。

国务院机构改革方案未明确地方机构改革的时间表，表明此次改革或将采取渐进路线。

全国政协委员、国家行政学院原副院长唐铁汉在两会期间透露，有两个省份将与国务院机构改革同步进行大部制的试点。有报道指称，这两个省份可能为上海市和山东省。此消息未得到相关部委的证实。

改革不是坦途

从1982年起，我国几乎每隔五年进行一次机构改革。总的趋势都是在化繁为简，减少人员。国务院下设的部门，从最初的100个左右，减少到2003年的28个，再到这一次的27个。但仅仅考察数量并不能说明问题。因为几乎每次裁减之后，总会有相应的膨胀跟随，以各种原因建立起来的特别和直属机构不断出现，造成机构改革分分合合。

“还是形式大于实质，有点失望。”一位经济学家表示，也许是大部制改革初期的宣传过多，真的方案出来后并没有达到民众普遍的预期，尤其是一些国民基础产业，已经到了必须要改革的阶段，却没有被纳入，因此改革还是有限。

“失望”的意见，实际上反映了民众对改革的更高期待。而历史上机构裁撤之后的“反弹”，则预示着大部制改革的前景并不是一片坦途。

人民大学公共管理学院毛寿龙教授认为：改革是利大于弊的，毕竟 “便民”才是改革的初衷，有利于加强政府协调，减少扯皮等行政消耗。改革的基调一定是稳步前进的。此次国务院机构改革的指导思想中亦提到：这次改革要抓住重点，解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。

“出发点是好的，”上文提到的经济学家说。一直以来，企业到政府办事都是按照行业行政管辖被割裂开的，一头对多头，如果能综合起来当然最好。

从这个意义上看，交通运输部的改革值得期待。在全球化的今天，时间和效率往往意味着竞争力。在过去的数十年中，企业花在不同运输方式之间的协调成本和时间，并不亚于一个病人在医院的挂号、开处方、划价、收费、拿药等繁冗流程中的巨大浪费。

一家综合性的物流企业要开张大吉，单是业务上有管辖的部委就要跑四五家，需要申请、备案的资质条件五花八门，其中有些甚至是重复的。以国际快递为例，一票货物从头走到尾，仅业务的直接管理部门就包括海关、商务部、交通部、民航局、邮政局、城管等，且不说不同运输方式之间的对接，单是审批、备案，就是一项浩大的工程。

企业方面对于大部制显然寄予厚望。4月底，交通运输部在每年一度的交通展上，设立了“2008国际交通与物流发展论坛”，这是交通运输部成立之后的第一次公开亮相，吸引了众多物流企业报名参会。一家知名快递公司的总裁表示，自己参会，主要是想去听听交通运输部新的施政方略。在快递行业，他们曾经历了太多的争论。

跨国物流企业对此亦做出敏感的回应。一家主营公路运输的企业和一家航空货运企业均希望得到与政府官员同场演讲的机会，以便表达自己的诉求。在进入中国多年甚至是在收购了本土企业之后，他们仍不得其门而入，“中国国情”对他们来说就是一堵在执行力上必须穿越的墙。

但正如上文所言，交通运输部的建立将是一个渐进过程。这次改革首次将以往的机构精简变成转变理顺职能，其中的难度与过去的改革不可同日而语。“我们大概要用一年的时间来落实部制改革方案。”交通部一位人士说，其最终目的是实现类似国外方式的“小政府，大社会”，以精简的职能核心运转整个大交通。

到目前为止，“大部制”改革刚刚停留在人事任命的初始阶段，具体实施细则和时间表并没有出来。十七届二中全会公报确定“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”，距离此目标仍有十余年的时间，但是政府机构改革的怪圈客观存在早已经不止十年，如何打破并真正有效的建立新机制，从过往的经验来看，是一项巨大的挑战。